Yttrande över Miljödepartementets remiss av Vattenverksamhetsutredningens slutbetänkande I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler

I utredningens uppdrag ingår att se över skillnaderna i regleringen av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet och ta bort de skillnader som inte är motiverade. Utredningens förslag ska leda till att grundläggande principer för miljörätten, såsom principen om att förorenaren betalar och att bästa möjliga teknik ska användas, får genomslag även för vattenverksamhet. Utredningen ska vidare analysera reglerna avseende omprövning av vattenverksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system.

Det remitterade betänkandet innehåller förslag till en ny lag om vattenrättsliga samfälligheter. Vidare ingår förslag till ändring i miljöbalken (1998:808), lagen (1998:811) om införande av miljöbalken, fastighetsbildningslagen (1970:988), jordabalken (1970:994), anläggningslagen (1973:1149), lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter samt i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Slutligen lämnas förslag om upphävande av lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Utredningens övergripande uppdrag är att se över reglerna om vattenverksamhet i miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Utredningen har lämnat två delbetänkanden. SOU 2012:89 innehåller en analys beträffande tillämpningen av 4 kap. 6 § MB i förhållande till syftet med bestämmelsen enligt förarbetena. Vid remitteringen av detta delbetänkande lämnade Regelrådet kanslisvar. Delbetänkandet SOU 2013:69 innehåller bl.a. en analys av rättskraftens räckvidd för äldre tillstånd och rättigheter, förslag till system som möjliggör ny prövning av verksamheter som saknar tillstånd enligt miljöbalken och förslag till nya regler om prövningens omfattning vid ändring av tillstånd. Detta delbetänkande yttrade sig Regelrådet över den 27 november 2013 (N 2008:05/2013/391).

I förevarande slutbetänkande föreslås bl.a. följande när det gäller prövning. Prövningsplikten för vattenverksamhet ska inte längre vara generell. I stället ska det för vattenverksamhet, på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet, framgå av regeringens föreskrifter vilka verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. En tillståndspliktig verksamhet ska definieras som en A-verksamhet och en anmälningspliktig som en C-verksamhet. A-verksamheter ska prövas av mark- och miljödomstol medan C-verksamheter ska anmälas till tillsynsmyndigheten, som företrädesvis är en länsstyrelse. Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Naturvårdsverket får i uppdrag att utarbeta förslag till dessa föreskrifter.

Till skillnad från miljöfarlig verksamhet inkluderas i dag även prövning av civilrättsligt präglade frågor vid tillståndsprövning av vattenverksamhet. För att uppnå en enhetlig reglering av dessa verksamheter föreslår utredningen att handläggningen av de civilrättsligt präglade frågorna ska skiljas från själva tillståndsprövningen av vattenverksamhet på samma sätt som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet. En eventuell talan om ersättning får i stället väckas genom ansökan om stämning. Pågår prövningen av en tillståndsansökan samtidigt som prövningen av de civilrättsligt präglade frågorna kan målen handläggas gemensamt enligt reglerna i rättegångsbalken. Som en konsekvens av att prövningspliktens utformning blir lika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet har utredningen föreslagit att bestämmelsen, som berättigar vattenrättsliga sakägare att få sina rättegångskostnader ersatta av sökanden, ska upphöra att gälla.

Vidare föreslås att kravet på att en vattenverksamhet är samhällsekonomiskt tillåtlig enligt 11 kap. 6 § miljöbalken utgår. Hänsynsreglerna i 2–4 kap. miljöbalken ska i stället tillämpas för alla typer av verksamheter. De särskilda bygde- och fiskeavgifterna föreslås utgå, eftersom sådana avgifter saknas för miljöfarlig verksamhet och denna skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet inte är motiverad.  Ett ytterligare skäl är avgifterna inte uppfyller regeringsformens krav. Bestämmelserna i 11 kap. 8 § miljöbalken om kompensationsåtgärder för fisket föreslås också upphöra att gälla. Kompensation för de skador verksamheten orsakar ska i stället omfattas av prövningen enligt 2 kap. miljöbalken, på samma sätt som gäller för miljöfarlig verksamhet.

Ytterligare en särreglering för vattenverksamheter är att äldre vattenanläggningar kan lagligförklaras. Det innebär att domstolen, efter ansökan från anläggningens ägare eller den som avser utnyttjaden för vattenverksamhet, i samband med en tillståndsprövning av verksamheten enligt miljöbalken inte prövar själva anläggningen enligt miljöbalkens bestämmelser. I stället prövas om anläggningen var laglig enligt de regler som gällde vid tiden för uppförandet. Någon motsvarande reglering för äldre anläggningar där miljöfarlig verksamhet bedrivs finns inte. För att möjliggöra en prövning av anläggningen enligt miljöbalkens bestämmelser och för att få enhetliga regler föreslår utredningen att möjligheten att lagligförklara äldre anläggningar ska upphöra.

Utredningen föreslår även att det ska införas en upplysningsskyldighet för den som övertar en tillstånds- eller anmälningspliktig vattenverksamhet eller vattenanläggning. Slutligen föreslår utredningen att prövnings- och tillsynsavgifterna för vattenverksamhet ska utformas på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet. I stället för avgift för prövning och debitering per timme för utövad tillsyn, ska en årlig tillsynsavgift utgå på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet. Storleken på avgiften kan knytas till det föreslagna systemet med A- och C-verksamheter. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Naturvårdsverket får i uppdrag att utarbeta en lista med förslag till löpande tillsynsavgifter för vattenverksamhet.

När det gäller omprövning föreslår utredningen bl.a. följande. Den centrala regleringen avseende omprövning finns i 24 kap. 5 § miljöbalken och gäller både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningen föreslår att det där förtydligas att en omprövning även kan gälla anläggningens utformning.

Stadgandets första stycke innehåller en huvudregel som möjliggör omprövning tio år efter det att tillståndsbeslutet vann laga kraft (punkten 1) och därutöver räknas ett antal övriga grunder upp som möjliggör förtida omprövning (punkterna 2–12). Omprövningsgrunden i punkten 7 möjliggör omprövning om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik. Denna bestämmelse föreslås ändras till att omfatta all typ av ny teknik.

I 22 kap. miljöbalken förtydligas att kraven på ansökans innehåll kan variera beroende på typ av ansökningsmål och får bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. På detta sätt tydliggörs bl.a. att dessa krav är mer begränsade när det gäller omprövning i jämförelse med en ansökan om tillstånd till ny verksamhet. Vidare ska den som bedriver vattenverksamhet vara skyldig att ta fram det underlag som krävs för en omprövning.

Vid omprövning ska, i enlighet med övriga föreslagna ändringar i 25 kap. miljöbalken, var och en svara för sina rättegångskostnader. Tillståndshavarens rätt till ersättning vid omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken tas bort. Detsamma gäller rätten till ersättning vid omprövning enligt 7 kap. 13 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet på ansökan av en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Rätten till ersättning ska dock finnas kvar under en övergångstid om fem år.  Som alternativ eller komplement till utredningens förslag avseende ny prövning i delbetänkandet SOU 2013:69 ska Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Kammarkollegiet och Energimyndigheten ges i uppdrag att ta fram nationella vägledande prioriteringsgrunder för omprövning.

När det gäller markavvattning föreslår utredningen bl.a. att det även för denna verksamhet ska framgå av regeringens föreskrifter vilka verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt, där A-verksamheter kräver tillstånd av mark- och miljödomstol och C-verksamheter ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Utredningen föreslår vidare att prövningen av nya markavvattningsverksamheter med tillhörande anläggningar delas upp i en miljöprövning och en prövning enligt anläggningslagen. Miljöprövningen innebär att verksamheten med tillhörande anläggningar prövas enligt miljöbalkens bestämmelser efter en ansökan om tillstånd till mark- och miljödomstolen (A-verksamheter) eller en anmälan till tillsynsmyndigheten (C-verksamheter). Prövningen enligt anläggningslagen innebär att lantmäterimyndigheten inrättar en gemensamhetsanläggning enligt bestämmelserna i denna lag.

Utredningen föreslår att bestämmelserna om fördelning av rättegångskostnader i mark- och miljödomstol ska bli lika oavsett om ansökan avser ny markavvattning eller omprövning av befintlig verksamhet. Enligt utredningens förslag ska rättegångskostnaderna fördelas efter vad som är skäligt både vid prövning av ny markavvattning och vid omprövning av befintlig sådan. I vilken utsträckning deltagande fastigheter har bidragit till att förhållandena ändrats samt vilken nytta fastigheterna har av förändringen bör vara variabler som får betydelse för kostnadsfördelningen. Utredningen föreslår en ny definition av rensning som tydliggör att endast grävning i vattenanläggningar omfattas och således inte åtgärder i naturliga vattendrag. Utredningen föreslår även att rensningar som utgångspunkt ska utgöra anmälningspliktiga C-verksamheter.

Som en följd av detta föreslås att bestämmelsen i 11 kap. 15 § miljöbalken, som anger att rensningar endast behöver anmälas om fisket kan skadas, upphör att gälla.  Vid avgränsningen av C-verksamheter avseende rensning bör det övervägas att göra åtskillnad mellan vattendrag av olika storlek och karaktär, avrinningsområdets storlek m.m.

Utredningen föreslår också att det ska förtydligas att för markavvattningsanläggningar sträcker sig underhållsskyldigheten inte längre än syftet med markavvattningen. Om en markavvattningsanläggning exempelvis har anlagts i syfte att avvattna jordbruksmark torde underhållsskyldigheten endast gå så långt som krävs för jordbruksmarken.

Utredningen föreslår att fastighetsägaren får ett subsidiärt ansvar för vattenanläggningar som inte utgör fastighetstillbehör. Detta gäller i de fall det inte går att fastställa vilken rättighetshavare som är underhållsskyldig. Viss skälighetsavvägning ska dock göras vid bedömningen av ansvarets omfattning. Samtidigt införs en skyldighet för den som har uppfört en vattenanläggning på annans fastighet med stöd av en särskild rättighet att ta bort anläggningen om fastighetsägaren begär det. Utredningen konstaterar att anläggningar i avlysta flottningsleder saknar underhållsansvarig. Detta är otillfredsställande och utredningen föreslår därför att det åläggs staten att underhålla sådana anläggningar

Regelrådets yttrande

Yttrande (pdf)

Det bakomliggande förslaget

Remiss ()